我國城市建筑垃圾現(xiàn)行處理模式下的法律規(guī)制

我國對于建筑垃圾的處理，在很長的一段時期內(nèi)一直處于較為初級的管理階段，并未真正重視起來對建筑垃圾進行再利用。在這一點上，從不同時期我國頒布的相關法律法規(guī)以及政策規(guī)章便可以略窺一斑：1992 年頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，規(guī)定了城市建設工程現(xiàn)場產(chǎn)生的渣土應當被及時地清運；1995 年《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》頒布，該法明確要求產(chǎn)生固體廢物的單位必須采取防止污染的措施，建立并完善污染環(huán)境防治責任制度；2005 年頒布《城市建筑垃圾管理規(guī)定》，出于加強對城市建筑垃圾的管理，保障城市市容和環(huán)境衛(wèi)生，要求處置建筑垃圾時要嚴格按照減量化、資源化、無害化這三大基本原則進行具體操作，針對建筑垃圾產(chǎn)生單位落實誰產(chǎn)生誰承擔處理責任這一原則，鼓勵各建設施工單位要優(yōu)先采用建筑垃圾綜合利用產(chǎn)品。遺憾的是，該規(guī)定并未涉及到關于建筑垃圾綜合利用具體的操作方式；2008 年的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》，規(guī)定了各建設單位應對由自身建設活動所產(chǎn)生的建筑廢物進行綜合利用，但具體怎么利用并未提到�？梢哉f，這些已頒布的法律法規(guī)或多或少地對建筑垃圾的處理進行了一定的規(guī)范，但是這些法律法規(guī)更多只是對建筑垃圾的處理進行了簡單而又模糊的規(guī)定，只是偏向于保持城市環(huán)境衛(wèi)生而非對建筑垃圾進行資源化利用。

在社會實踐中，比較普遍的對建筑垃圾進行處理的傳統(tǒng)方式主要有堆放、填埋和回填這幾種。填埋建筑垃圾是需要專門的建筑垃圾填埋場的，但是我國目前已存在的建筑垃圾填埋場有將近一半處于嚴重超載運營狀態(tài)。以目前我國現(xiàn)有的建筑垃圾排放標準進行衡量，那些在 2008 年以前建設的填埋場是達不到規(guī)定的標準的。①而在建設工程以及建筑物拆除過程中，建筑垃圾產(chǎn)生方為了降低經(jīng)濟成本，往往不愿將建筑垃圾送至建筑垃圾消納場進行處理。一般來講，由于建筑垃圾消納場的設置往往在城市郊區(qū)附近，在距離上比較遠，所以在很多時候，施工方習慣將產(chǎn)生的建筑垃圾堆放在施工工程附近的工地，更有甚者趁著夜間將渣土等建筑垃圾運送出工地后，隨意傾倒至路邊以及河流。除此之外，將建筑垃圾運送到受納場后直接進行堆放也很常見，但渣土和建筑垃圾在長時間的堆積過程中不僅會污染和破壞自然環(huán)境，更嚴重的是會容易引發(fā)大規(guī)模的安全事故，發(fā)生在 2015 年 12 月的深圳滑坡事故就是余泥渣土受納場由于堆積量過大、堆積坡度過陡，長期缺乏有效管理釀成的慘劇，該事故直接造成33 棟建筑物毀損、近百人傷亡。實際上，對于建筑垃圾的傳統(tǒng)處理方式早已不適應經(jīng)濟社會的發(fā)展需求，一方面是每年大量建筑垃圾不斷產(chǎn)生，建筑垃圾“圍城”之勢在我國城市化進程中愈演愈烈；另一方面則是“循環(huán)經(jīng)濟”、“低碳經(jīng)濟”等綠色經(jīng)濟理念的不斷普及，生態(tài)文明建設被賦予厚望。對建筑垃圾進行簡單的處理方式將會被逐漸摒棄，循環(huán)利用產(chǎn)生的建筑垃圾則是今后發(fā)展的必然趨勢。面對我國當前城市建筑垃圾簡單處理的方式普遍存在，不僅僅需要在技術、資金以及政策生給予重視與傾斜，更需要全社會都積極行動起來。

《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》在 2009 年頒布實施，明文要求不具備對建筑垃圾進行綜合利用條件的建設單位，必須委托專業(yè)的有資質(zhì)的處理單位進行處置，在一定程度上指出了建設單位要將建筑垃圾委托給具有處理資質(zhì)的建筑垃圾資源化企業(yè)進行資源化利用。除此之外，該法還規(guī)定了地方政府可根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況建立起具體的垃圾排放收費制度，在政府的采購政策上要有利于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，這些條款雖未直接明確建筑垃圾的排放收費制度和建筑垃圾資源化產(chǎn)品的銷路，但其彰顯出的指導意義是能不忽視的。更是明確規(guī)定了地方政府要在垃圾分類和資源化硬件設施方面進行合理的規(guī)劃，在體系化管理道路，提高對于垃圾的資源化水平。作為固體廢棄物，該法對于生活垃圾的規(guī)定顯然要比建筑垃圾更為具體和明確，直接將資源化作為處理生活垃圾的重要方式。反觀對于建筑垃圾的處理，在很大程度上較為模糊和寬泛，缺乏針對性。

將建筑垃圾進行資源化處理符合我國目前大力推行的循環(huán)經(jīng)濟理念，在這一點上，近些年來政府陸續(xù)出臺的一系列促進建筑垃圾資源化的政策規(guī)定顯得格外突出：國務院在 2013 年頒布的《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃》提出對于建筑廢棄物的處理要堅持統(tǒng)一回收、清晰分級、集中利用等基礎方式，在現(xiàn)有的再生建材產(chǎn)品種類上加大多元化研發(fā)生產(chǎn)力度，在部分地區(qū)適時建立建筑廢物資源化利用基地；《2015 年循環(huán)經(jīng)濟推進計劃》由國家發(fā)改委重點印發(fā)，該計劃旨在集中各地力量對建筑垃圾資源化利用進行推動，并在深入研究的基礎之上起草《關于加強建筑垃圾管理及資源化利用工作的指導意見》和《建筑垃圾資源化利用試點方案》，由包括住房城鄉(xiāng)建設部、發(fā)展改革委、財政部和工業(yè)和信息化部等部門牽頭，選擇部分省份進行建筑垃圾資源化利用試點建設，嘗試將充滿活力的市場化運營機制引入到建筑垃圾資源化綜合利用工作中，吸納更好、多元的社會投資資本共同參與建設。對于建筑垃圾資源化的投融資與市場化方式的創(chuàng)新實踐如雨后春筍般涌現(xiàn)，如：河南省的鄭州市政府與當?shù)氐钠髽I(yè)簽訂了《鄭州高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)建筑垃圾處置許可協(xié)議書》；而天津市政府則與湖南省的專業(yè)化公司達成了建筑垃圾處理填埋場 PPP 項目協(xié)議。除此之外，在國內(nèi)的其他地區(qū)，如海南省的三亞市、湖北省的黃岡市等地也開始出現(xiàn)建筑垃圾資源化 PPP 項目的合作。

我國當前城市建筑垃圾資源化利用程度整體較低，無論是資源化處理的建筑垃圾量占產(chǎn)生量的比重，還是全國范圍內(nèi)專業(yè)性從事建筑垃圾資源化的企業(yè)數(shù)量，均遠遠低于發(fā)達國家建筑垃圾資源化的水平。事實上，雖然我國在建筑垃圾資源化領域起步較晚，但在建筑垃圾資源化技術層面并未落后，在國內(nèi)已經(jīng)研發(fā)出可將建筑垃圾進行百分用心資源化的技術，連國外同行都積極學習借鑒，不過在國內(nèi)卻“遇冷”，技術推廣速度緩慢。在技術層面之外，由于我國當前從事建筑垃圾資源化的企業(yè)數(shù)量和規(guī)模較小，且呈分散的形態(tài)分布于全國部分區(qū)域，并未形成前景被普遍看好、具有廣闊市場的建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)，反過來制約了資源化的進一步發(fā)展。